С последствиями работы местной власти мы сталкиваемся каждый день. Строительство или отсутствие детских садов и школ, чистые улицы или горы мусора, четкое и понятное планирование города или массовая, неконтролируемая и даже незаконная застройка, тепло зимой или многомесячное отсутствие хоть какой воды в трубах – на все это влияют органы местного самоуправления. Как именно – читайте на сайте 24 канала.
Важно Перенесут ли местные выборы из-за COVID-19
В последнее время местные власти наиболее эффективно сдерживают неадекватные инициативы президента, парламента и правительства. Общая позиция глав городов, сел, поселков и публичные призывы Ассоциации городов Украины не поддерживать изменения президента в Конституцию относительно децентрализации привели к тому, что Владимир Зеленский дважды отзывал эту инициативу. Новый текст президент нарабатывает уже совместно с представителями территориальных общин.
Особенность этих местных выборов в том, что от них зависит будущее административно-территориальной реформы, децентрализации, финансовых и политических отношений местной и государственной властей. Но кого на самом деле мы будем выбирать? И на что они будут влиять?
Какие существуют органы местного самоуправления
Органы местного самоуправления не являются агентами государственной власти. Они не принимают законов, не определяют международную или внутреннюю политику государства, не имеют функций полиции и не расследуют преступления. Но их работу мы видим ежедневно и эта работа разная в зависимости от уровня органа и его полномочий.
Уровни органов местного самоуправления / инфографика Центр совместных действий
Исполкомы местных советов – это не советская калька, а важный орган в системе местной власти. Именно они внедряют решения советов. Местный совет определяет количество работников своих исполкомов, утверждает, меняет или распускает персонал, а руководит, организует работу, подписывает решения и вносит предложения о количественном и персональном составе – глава соответствующей общины.
Большинство органов местного самоуправления, кроме исполкомов местных советов и старост, избиратели выберут уже 25 октября. Пройдут выборы в 22 областных советах, 119 районных советах (кроме 10 районов оккупированного Крыма и 7 районов Донецкой и Луганской областей), 1438 объединенных территориальных общин, где изберут главу и депутатов Рады.
И это не просто выборы ради выборов. Кроме полномочий, определенных в законах, органы местного самоуправления распоряжаются большими суммами средств, особенно после децентрализации. Только областным бюджетам на 2020 год суммарно предусматривают доход в размере более 97 млрд грн, а расходов – около 110 миллиардов гривен.
Крупнейшие города Украины тоже оперируют большими бюджетами. Например, Киев по состоянию на сегодня запланировал доходов в размере около 57,5 миллиардов гривен в 2020 году, а расходов – почти 26,5 миллиардов гривен, Харьков – 14,5 и 16 миллиардов гривен соответственно, Днепр – 13 и 14 миллиардов гривен, Львов – 10 и 11 миллиардов гривен, Одесса – по 10,5 миллиардов гривен.
Сколько средств в местных бюджетах / инфографика Центр совместных действий
Понятно, что коронавирус внес свои коррективы, и запланированные бюджеты вряд ли удастся выполнить. Но это все равно существенные средства, которыми оперируют местные советы и главы общин, и идут на выполнение ими своих обещаний, программ развития города и осуществления полномочий во многих сферах.
Что могут органы местного самоуправления?
Органы местного самоуправления не всесильны. Они обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые определены Конституцией и законами. Это означает, что ни местный совет, ни главы общин не могут расширять собственные полномочия или выходить за рамки установленных процедур, которые определяет для них парламент. Поэтому территориальные общины не имеют собственных полиции, армии или судов и часто ничего не могут поделать с нарушениями. Из-за этого может сложиться впечатление, будто они ничем не занимаются, или, как говорил бывший городской голова Киева Леонид Черновецкий, "что-то делают, что-то важное".
Читайте также Местные выборы-2020: кого готовы поддержать украинцы?
Иногда это приводит к абсурдным ситуациям. Например, печально известный Окружной административный суд города Киева отменил пешеходную зону на Контрактовой площади в столице. Аргументировал это решение тем, что органы местного самоуправления могут лишь временно ограничивать движение автомобилей, да и то лишь на время ремонтных работ или массовых мероприятий.
Или решение Верховного суда, которым отменили переименование улицы в Херсоне именем Екатерины Гандзюк. Суд указал, что этот вопрос не вынесли на общественное обсуждение, а именно присвоение имени погибшей активистки улице нарушает законодательство, поскольку подобное возможно лишь, если увековечивают имя лица, сделавшего весомый вклад в борьбу за независимость Украины, совершившего героический поступок или подвиг во имя Родины или сделавшего значительный личный вклад в развитие культуры, образования, науки и тому подобное.
Эти примеры – напоминание о том, что главы общин и депутаты местных советов должны очень осторожно принимать каждое решение, проверять, действительно ли они могут это сделать, не нарушена ли процедура рассмотрения, ведь прокуроры, местные представители государства или просто заинтересованные граждане могут обжаловать их в суде.
Полномочия органов местного самоуправления отличается в зависимости от уровня самого органа и его роли.
Область и район
Едва ли не главной задачей любого органа местного самоуправления является утверждение бюджета. Областные и районные бюджеты имеют особые задачи и цели. Их средства распределяют между территориальными общинами для выполнения общих проектов, реализации социально-экономических и культурных программ и тому подобное.
Проект бюджета к рассмотрению готовит глава местной государственной администрации – областной или районной, которого назначил президент, а утверждают соответствующие советы. Сам бюджет формируется за счет дотаций и субвенций из государственного бюджета, а также налогов.
На практике, средства из областного или районного бюджета вместо того, чтобы идти на важные стратегические для области проекты, направляют мэрам, которые лояльны к власти на Банковой, или представителям политических партий, которые формируют большинство в областном совете. Такое взаимодействие государства и местной власти часто служит хорошей рекламой перед местными выборами, что является фактически легализованным административным ресурсом.
Как работает областная и районная власть / инфографика Центр совместных действий
К слову, власть на Банковой должна сотрудничать с представителями территориальных общин района и области. Местные советы могут требовать отчеты от глав государственных администраций, прокуроров или руководителя органа полиции, оспаривать в судах акты президента, органов исполнительной власти, которые ограничивают права территориальных общин.
Если же между представителем государства и областного или районного совета существует конфликт, советы могут объявить недоверие главам соответствующих местных государственных администраций. На это должен отреагировать президент и предоставить аргументированный ответ. Если же за недоверие проголосуют две трети депутатов – президент должен отправить такого главу в отставку.
Такое полномочие значительно усложняет жизнь президенту и правительству, поскольку им приходится сотрудничать с местными советами, искать удобного для них главу администрации, идти на уступки при реализации государственной политики. Вероятно, что именно из-за подобных случаев в последней редакции предложений президента в Конституцию относительно децентрализации эти полномочия областных и районных советов предлагали исключить, хотя как раз они способствуют децентрализации.
Интересно Что изменили бы украинцы, если бы стали мэрами – неожиданные ответы
Не менее важными являются полномочия по управлению объектами общей собственности территориальных общин. Это, например, больницы, школы, интернаты, музеи, театры, кинотеатры, средства массовой информации, предприятия тепло- и водоснабжения, находящихся на балансе областных и районных советов. Соответствующие советы могут устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги, которые предоставляют управляемые ими предприятия.
Территориальные общины
Реформа децентрализации, о которой последние шесть лет говорят едва ли не все политики, заключалась, в частности, в создании объединенных территориальных общин. Логика такой идеи понятна: вместе легче выжить, чем в одиночку. Одна деревня или город, как правило, не может стать финансово успешным и развиваться. Если объединиться нескольким селам, поселкам или городам, станет легче обеспечить себя, собрать средства для стратегических проектов, содержания школ и больниц, создания инфраструктуры и тому подобное.
Существенным преимуществом и мотивом для добровольного создания территориальных общин были дотации и субвенции из государственного бюджета, которые шли напрямую в местные советы, а не проходили через сита областных и районных советов. Так, главам общин не надо было договариваться с главами государственных администраций, советами высших уровней или "выслуживаться" перед политическими партиями.
Как оказалось, это значительные средства. Например, в госбюджете на 2020 год предусмотрели, что Любешовская поселковая территориальная община Волынской области получит от государства 111 миллионов гривен образовательной субвенции, 5 миллионов – медицинской субвенции, и дополнительно 30 миллионов базовой дотации. А в бюджет Бердянской городской территориальной общины Запорожской области до конца года должно поступить 141 миллион гривен образовательной субвенции, 23 миллиона медицинской субвенции и 54 миллиона базовой дотации.
Промежуточным этапом реформы децентрализации должны стать местные выборы, поскольку после них вся территория Украины, кроме Киева, будет состоять из территориальных общин. По решениям Кабмина села, поселки и города, даже областные центры, добровольно или принудительно войдут в состав той или иной территориальной общины. Например, Львов войдет во Львовскую городскую территориальную общину, где будет еще десять общин. А Днепр войдет в состав Днепровской городской территориальной общины, которая будет состоять из одной Днепровской общины.
Особенностью нового административно-территориального устройства является то, что села и поселки, которые входят в состав территориальной общины, имеют старост. Это должностные лица, представляющие интересы жителей села или поселка в исполкоме совета общины, следят за благоустройством, реализуют решения совета общины и ее исполкома и тому подобное.
Кто такие старосты / инфографика Центр совместных действий
Избирает старосту совет общины по предложению главы общины. Он же может его уволить, утвердить положение про старосту и старостинский округ – территорию, которую представляет староста и где осуществляет свои полномочия.
Полномочия территориальных общин
1. Финансовые полномочия
На этом уровне сбор средств, за счет которых осуществляют все другие полномочия и реализуют важные для общества проекты, тоже является критически важным. Поэтому основным документом территориальной общины является местный бюджет.
Местные бюджеты являются самостоятельными, то есть не являются частью государственного или других местных бюджетов. Государство не может вмешиваться в процесс формирования, утверждения и выполнения местных бюджетов, кроме определенных случаев.
Утверждает местный бюджет совет территориальной общины. Исполком в свою очередь составляет и подает на ее рассмотрение бюджетные прогнозы, составляет проект местного бюджета, обеспечивает его выполнение, отчитывается о ходе и результатах его реализации.
Что говорит социология За кого украинцы готовы голосовать на выборах: рейтинг партий
Бюджеты территориальных общин формируют из нескольких источников. Первое – местные налоги и сборы, в частности единый налог, налог на имущество, сбор за места для парковки и тому подобное. Второе – общегосударственные налоги, например на доходы физических лиц, 60% которого идут в местные бюджеты (40% в Киеве), а 15% – на уровень области. Третье – неналоговые поступления. Это деньги со сдачи в аренду коммунального имущества, штрафов, предоставления лицензий и разрешений, доход коммунальных предприятий. Последний источник – субвенции и дотации из государственного бюджета.
Бюджет общины не только определяет прогноз на поступление средств, но и показывает, на что пойдут эти деньги. Так, в бюджете Киева на 2020 год предусмотрены расходы на программы и меры борьбы и профилактики с туберкулезом, ВИЧ-СПИД, предоставление общего среднего или специального образования, строительство или приобретение жилья для отдельных категорий населения, содержание и развитие путепроводов или же на важные для общества проекты, как продолжение Сырецко-Печерской линии киевского метрополитена на жилой массив Виноградарь.
2. Управление землей
Согласно Земельному кодексу, советы общин распоряжаются землями коммунальной собственности: передают земельные участки в собственность граждан и юридических лиц, предоставляют в пользование, изымают участки из земель коммунальной собственности, выкупают их для общественных нужд. Также советы организуют землеустройство, ограничивают или временно запрещают использование земель и решают земельные споры.
Несмотря на то, что в этой узкой сфере есть вопросы, требующие неотложных решений, именно земельные вопросы занимают большинство рабочего времени депутатов горсоветов. Например, в проекте повестки дня заседания Киевского городского совета на 3 сентября 2020 г. 355 вопросов из 403, то есть почти 89%, касались земли. Это не особенность столицы. В повестке дня заседания Днепровского городского совета, которое состоялось 2 сентября 2020 г., 306 вопросов из 402, то есть 76%, тоже касались управления землей.
Такое количество не удивительно. Если вы хотите купить или арендовать землю, которая является собственностью территориальной общины, без решения местного совета не обойтись.
3. Строительство
Современные города невозможно представить без массовой и не всегда логичной застройки. Многие стройки сопровождают скандалы вокруг их законности, разрешительных документов и общественных слушаний. Органы местного самоуправления прямо влияют на эти процессы, даже сами их вызывают.
Совет общины прежде чем предоставить землю в собственность или в аренду для дальнейшей застройки, должен проголосовать за такое решение. А также дает разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков для строительства и обслуживания жилых домов.
В свою очередь исполком предоставляет документы, дающие право на подготовительные и строительные работы, условия застройки земельных участков и контролирует соблюдение законодательства и останавливает незаконное строительство. Такие разрешения распространяются на жилые дома до 100 метров высотой, где постоянно находятся более 400 человек или периодически – более 1000 и тому подобное.
Все выглядит просто, но на практике застройщик и инвесторы очень рискуют. Например, однажды совет общины может разорвать договор аренды в отношении земельного участка, на котором уже развернули строительство.
Подобное произошло с банком "Аркада" и его проектом ЖК "Патриотика на озерах" в Киеве. Планировалось, что комплекс будет состоять из 43 жилых домов высотой в 26-27 этажей, трех школ, детских садов, двух торговых центров и больницы. Но из-за долга застройщика за аренду земли перед городом, который достиг 65 миллионов гривен, Киевский городской совет расторг договор аренды и таким образом прекратил строительство. От этого решения пострадал не только застройщик, но и тысячи инвесторов.
4. Управление
Ни депутаты совета, ни глава общины лично не могут обеспечить комфорт в городе, в частности убирать улицы или вывозить мусор, зато они имеют полномочия создавать коммунальные предприятия (КП), учреждения и организации. Эти органы занимаются перевозкой жителей города, уборкой улиц или поставкой электричества. Именно в форме коммунальных предприятий существуют городские зоопарки, библиотеки, театры и больницы.
Чтобы создать коммунальное предприятие, структурное подразделение исполкома, например, департамент образования, предлагает создать КП. Работники Департамента обосновывают потребность нового КП, его функции и структуру, а также объясняют, за счет каких средств и имущества оно будет существовать.
Эти все документы департамент направляет в совет, депутаты которого принимают решение за или против создания коммунального предприятия. Руководителя такого учреждения назначает городской голова.
Когда совет создает детский садик, школу или больницу, сначала принимает решение о выделении земли под строительство и разрешение на него, заключает соглашения с подрядчиком, ждет постройки здания и только тогда создает коммунальное предприятие.
Важно Препятствий для проведения выборов 2020 не существует
5. Инфраструктура, транспорт и дороги
Местные власти занимаются и собственной инфраструктурой. Они могут строить или ремонтировать путепроводы, автомобильные дороги, тротуары, пешеходные дорожки, межквартальные и внутриквартальные проезды, устанавливать пути для трамваев или развивать сеть метро.
Если в городе отсутствует велосипедная инфраструктура – то вопрос именно к местной власти, ведь она может строить дорожки для велосипедистов, стратегически планировать ее развитие через генеральный план города и вкладывать в нее средства за счет местного бюджета.
Город без барьеров для людей с недостатками движения или маломобильных граждан тоже должен быть стратегией города, ведь пандусы, заниженные бордюры, необходимое обустройство общественного пространства могут строить и осуществлять коммунальные предприятия.
Для качественной работы общественного транспорта местные власти могут закупать троллейбусы, автобусы, трамваи, вагоны метро, маршрутные такси и оборудовать остановки электронными табло.
К сожалению, значительная нехватка средств местных бюджетов и коррупция мало способствуют развитию инфраструктуры.
6. Жилищно-коммунальное хозяйство
Органы местного самоуправления могут устанавливать тарифы на бытовые, коммунальные, транспортные и другие услуги.
Исполкомы устанавливают тарифы на:
- услуги централизованного водоснабжения и водоотведения для предприятий с годовым объемом водоснабжения до 300 тыс. и водоотведения 200 тыс. куб. м (для других тарифы устанавливает Национальная комиссия по электроэнергетике и коммунальным услугам);
- теплоснабжение для предприятий, годовая выработка тепловой энергии которых не превышает 170 тыс. ГКал;
- вывоз бытовых отходов;
- стоимость проезда в общественном транспорте и предельную стоимость проезда для частных предприятий, которые оказывают услуги по перевозке в городе;
- парковку в черте города.
Также исполкомы принимают решения по организации стоянок и площадок для парковки автомобилей, утверждают схемы санитарной очистки города, внедряют системы раздельного сбора мусора и занимаются организацией общественных туалетов и тому подобное.
Читайте также В полиции объяснили, что будут делать с избирателями без масок
Советы общин выделяют территории городу для размещения отходов, определяют на конкурсной основе компанию, которая будет осуществлять сбор и перевозку бытовых отходов на специальных транспортных средствах, определяют территорию для размещения отходов.
7. Социальная политика
Еще одной важной задачей местного самоуправления является осуществление социальной политики. Исполком может предоставлять дополнительные социальные выплаты отдельным категориям жителей, решает вопросы опеки и попечительства, содержит детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки в детских домах семейного типа и колледжах, или предоставляет социальные услуги тем, кто в этом нуждается. Так, во Львове органы местного самоуправления предоставляют ежемесячную доплату к пенсии ветеранам УПА.
Местная власть может социализировать одиноких горожан, пенсионеров, людей с инвалидностью, создавать для них места для досуга и реализовать социальные проекты для помощи им.
В последнее время наконец начали уделять внимание объектам помощи жертвам домашнего насилия. Для пострадавших женщин и мужчин органы местного самоуправления создают приюты для ночлега и проведения определенного времени, строят центры социально-психологической поддержки, где жертвам насилия оказывают психологическую, медицинскую и правовую помощь.
Города могут заниматься уязвимыми категориями населения, в частности, бездомными. Местные власти могут создавать для них специальные ночлежные дома, оказывать медицинскую помощь, способствовать их социализации, переучивать, привлекать к работе на коммунальных предприятиях и даже предоставлять временное жилье.
Для чего нужно идти на выборы?
25 октября мы будем формировать не фиктивные органы, а одни из самых действенных и важных институтов. Они имеют полномочия и деньги для того, чтобы работать на благо общины. С результатами их дел мы будем встречаться каждый раз, когда будем выходить за порог своего дома.
Поэтому каждый голос будет иметь значение. Только от нас зависит, кто будет управлять нашими городами следующие пять лет: эффективные менеджеры, которые будут развивать общины, или популисты и коррупционеры, единственной целью которых является сесть на денежные потоки.
Автор – Олег Савичук, аналитик Центра совместных действий для издания "Украинская правда"